In maart 2023 organiseerde de SER de ‘participatieweken’ om het onderwerp participatie en representatie onder de aandacht te brengen en medewerkers te informeren en inspireren. Participatie is een actueel onderwerp binnen de SER, en de mogelijke voordelen voor het maken van beleid zeer relevant voor het SER-werk. Bij een van de bijeenkomsten werd professor Caelesta Braun uitgenodigd voor een lezing. Brauns expertise omvat belangenbehartiging, publieke besluitvorming en toezicht. Aan de Universiteit Leiden onderzoekt ze de rol van externe stakeholders in het publieke besluitvormingsproces, en hoe we ervoor kunnen zorgen dat externe stakeholders daar op een effectieve en inclusieve manier bij worden betrokken.
Zicht op
‘De verbinding raakt uitgehold’
Maatschappelijke organisaties zijn de verbindende schakel tussen ons als burgers en het openbaar bestuur. Maar die verbinding raakt uitgehold omdat organisaties moeite hebben leden aan zich te binden, constateert hoogleraar Caelesta Braun tijdens een lezing bij de SER. Daardoor is het ingewikkelder geworden om mensen te betrekken bij politieke besluitvorming. “Het gevaar is dat de achterbannen zich niet vertegenwoordigd voelen.”
Tekst: Nicole Gommers | Leestijd: 4 minuten
Aan het woord
“We participeren ons kapot, maar hebben er niks aan!”, verzuchtte een bestuurder onlangs tegen Caelesta Braun. Braun is als hoogleraar Openbaar Bestuur & Maatschappelijke Democratie verbonden aan de Universiteit Leiden en snapt zijn frustratie, maar ziet ook waar het verkeerd lijkt te gaan. “Deze bestuurder heeft op talloze inspraakavonden te maken met boze burgers, die in zijn beleving meestal ‘tegen’ alle plannen zijn. Dat komt waarschijnlijk omdat het geluid van diezelfde boze burger in een eerder stadium niet of onvoldoende is gehoord. En als hij of zij wel gehoord is, dan wordt er vaak niet goed teruggekoppeld wat er met de inbreng wordt gedaan.”
De verhouding van publieke instanties tot groepen met weinig mobilisatiekracht – zoals Braun mensen noemt die niet of nauwelijks op de radar staan – is kwetsbaar. “Deze mensen blijven uit het zicht van de besluitvormers. Maar de sentimenten die bij deze groepen leven, worden wel heel erg gevoeld binnen de samenleving.”
Het meest voor de hand liggende voorbeeld hiervan is volgens Braun de toeslagenaffaire, maar er spelen meer kwesties die de afstand tussen de burger en bestuurlijk Nederland inzichtelijk maken. Zoals de achteruitgaande leesvaardigheid van kinderen in Nederland. “Ik zie dit als een van de meest urgente maatschappelijke vraagstukken van nu, en zou er graag onderzoek naar doen. Het lijkt erop dat de afnemende leesvaardigheid zich vooral afspeelt binnen specifieke sociaaleconomische groepen. Het heeft een negatieve impact op het uiteindelijke opleidingsniveau van kinderen en jongeren, de ontwikkeling van hun burgerschap en daarmee op de rol die zij in onze samenleving kunnen spelen. De enorme urgentie hiervan wordt te weinig gevoeld bij politiek-bestuurlijk Nederland. Het vraagstuk staat niet hoog genoeg op de politieke agenda, deels omdat de groepen die dit treft bestuurlijk gezien vrij onzichtbaar zijn.”
‘Ongekende belangen kunnen het vertrouwen in de rechtsorde aantasten. Dat er dan sprake is van groeiend wantrouwen is geen rare uitkomst’
De belangen van groepen die minder goed in staat zijn om met de vuist op tafel te slaan, noemde Braun in haar gelijknamige oratie in september 2022 ‘ongekende belangen’. Ze identificeert echter nóg een groep met ongekende belangen, die juist behoorlijk invloedrijk is. Denk bijvoorbeeld aan de agro-industriële belangen die zich, verborgen achter het aaibare beeld van ‘de boer’, roeren in het stikstofdebat. “Overleg over grote politieke en economische belangen, die vaak doorslaggevend zijn bij besluitvorming, speelt zich hier buiten het zicht van de samenleving af. En zijn daardoor ongekend. Beide ongekende belangen kunnen het vertrouwen in de rechtsorde aantasten. Onmachtige groepen – individuele burgers, maar ook burgers die georganiseerd zijn binnen weinig invloedrijke maatschappelijke organisaties, van de speeltuinvereniging tot migrantenorganisaties – staan tegenover invloedrijkere groepen die wél veel voor elkaar lijken te krijgen. “Dat er dan sprake is van groeiend wantrouwen, is geen rare uitkomst. Het is zeker mogelijk dat dit polarisatie in de hand werkt.”
Dominante stemmen
Braun onderzoekt de rol van externe belanghebbenden in het publieke besluitvormingsproces. Ze wil weten hoe deze maatschappelijke groepen op een effectieve en inclusieve manier betrokken kunnen worden bij publieke besluitvorming. “Nederland is van oudsher een rijk georganiseerd land als het gaat om participatie en politieke betrokkenheid.” Het belang van participatie en representatie – met dat laatste wordt een brede vertegenwoordiging van groepen bedoeld, zodat we niet alleen de dominante stemmen horen – is groot. Besluiten waarin de inbreng van álle relevante belanghebbenden is meegenomen, worden immers breder gedragen. Sterker nog: “In essentie kun je geen beleid maken, een goed advies of programma uitdenken of zorgen voor een goede uitvoering, als je de samenleving niet voldoende betrekt.”
Het betrekken van zowel maatschappelijke organisaties als burgers is echter ingewikkelder geworden, constateert Braun: “Partijen binnen het maatschappelijk middenveld staan onder druk. Van buurtverenigingen tot en met ngo’s, en ook werkgeversorganisaties zoals VNO-NCW. Ze kampen met dezelfde problematiek, die samenhangt met individualisering: ze hebben moeite om leden aan zich te binden en te behouden.
Maatschappelijke organisaties zijn de verbindende schakel tussen ons als burgers en het openbaar bestuur, maar die verbinding raakt uitgehold. Deze organisaties krijgen de belangen van hun leden daardoor vaak moeilijker op het netvlies en hebben er moeite mee deze te vertalen naar politieke inbreng. Als ik dit betrek op de SER, waar werkgevers, werknemers en onafhankelijke deskundigen samenwerken om tot overeenstemming te komen over belangrijke sociaaleconomische onderwerpen, dan is dus het gevaar dat de achterbannen van werkgevers of werknemers zich niet vertegenwoordigd voelen. Dat kan betekenen dat de kapper op de hoek zich totaal niet kan vinden in het perspectief van de werkgevers. Of groepen werknemers, die zich steeds minder in vakbonden organiseren, voelen zich gepasseerd. Een advies reflecteert dan vooral de invalshoeken en expertise van de bureauorganisaties, en dat gaat vaak ten koste van het draagvlak.”
